Deconcentration

Décentralisation - Déconcentration

Améliorer le dispositif d'accompagnement des collectivités territoriales !

La décentralisation, transfert d'une partie du pouvoir de l'Etat central aux autorités locales, est incontestablement une voie à explorer vers d'avantage de développement dans les pays pauvres comme le nôtre. On ne s'y est pas trompé depuis quelques décennies. On a même pris une relative avance par rapport à la plupart des pays d'Afrique. L'Etat a organisé plusieurs élections locales ayant renouvelé les élus et consacrant dans nos moeurs l'ancrage de l'esprit démocratique et la réalité du pouvoir local.

Les élus qui se sont succédés à la tête des collectivités n'ont pu remplir les espoirs placés en eux et au déla en la décentralisation. Nous avons l'habitude de stigmatiser leurs incapacités de gestion (incompétences voire malhonnête) et la mauvaise gouvernance ambiante. Les citoyens critiquent régulièrement l'immobilisme de leurs localités et la persistance de la pauvreté. Les études démontrent à longueur de journée que les politiques adoptées par les collectivités ne les rendent pas plus prospères qu'il y a dix ou vingt ans. Bref, les collectivités locales croupissent dans le sous développement. Cela pour des raisons endogènes, pense t-on.

Cependant, peu de personnes se posent la question du rôle du système d'encadrement et d'accompagnement de l'Etat dans cette situation.

En leur transférant une once de pouvoir central dans plusieurs domaines touchant le développement local, l'Etat a mis des ressources à la disposition des collectivités. Les textes de la décentralisation ont créé un espace de collaboration et de soutien des localités par l'Etat. Mais cet espace et ces ressources sont ils à la hauteur ? Sont ils fonctionnels ? Sont ils maîtrisés ? Sont ils suffisants ? Il est intéressant de répondre à ces questions afin d'apprécier les voies et moyens permettant à l'Etat d'accroître l'efficacité de l'encadrement de la décentralisation.

Un dispositif massif

L'espace de collaboration et de soutien mis en place par l'Etat est défini par les lois 93 008 et 95 034 déterminant les conditions de la libre administration des collectivités locales et portant code des collectivités territoriales. Ces deux dispositions constituent le socle des relations entre l'Etat en tant que puissance délégatrice de pouvoirs et les localités en tant que bénéficiaires de cette délégation. Elles précisent la nécessité et les conditions d'exercice de la tutelle sur les collectivités par l'Etat. Elles détaillent l'ensemble des soutiens matériels et humains que l'Etat met à la disposition des localités. Elles encadrent, complétées en cela par les dispositions législatives particulières, les ressources financières mises à la disposition des collectivités.

L'exercice de la tutelle de l'Etat vient rappeler que la décentralisation n'est pas un blanc seing accordé à des entités pour faire n'importe quoi. Au contraire, les attributions des communes, cercles et régions sont nettement précisées et l'intervention de l'Etat bénéfice d'un cadre détaillé et illustré par sa tutelle. Ce dispositif se caractérise par plusieurs niveaux d'intervention, toutes codifiées par la loi comme le stipule l'article 16 de la loi 93 008.

Au préalable, il est nettement indiqué que la tutelle a une fonction d'assistance et de conseil. Les collectivités peuvent obtenir, à tout moment, les explications, le soutien et l'assistance nécessaires des structures de tutelle dans l'exécution de leurs programmes. Il s'agit d'une opportunité donnée aux structures décentralisées de bénéficier de l'expertise de l'autorité centrale. Dans les domaines juridiques et judiciaires, pour l'interprétation des textes et l'explication de leurs portées, dans les domaines administratifs portant sur la gestion courante de la collectivité, dans les domaines domaniaux...la compétence des structures étatiques peut être d'un bon apport aux collectivités.

La tutelle porte ensuite sur le contrôle, notamment dans la vérification de la légalité des actes posés ou envisagés par les autorités des collectivités ou dans l'habilitation des organes de gestion à prendre certaines décisions. Les contrôles peuvent revêtir un caractère à priori ou être menés à posteriori. La loi fixe, pour chaque acte, la nature du contrôle à exercer par la tutelle. Le but du contrôle est d'assurer la conformité de la gestion des collectivités aux principes de la décentralisation et de la république (intégrité du territoire, souveraineté, respect des lois, égalité des citoyens, équilibre budgétaire, incessibilité du domaine...). Ce contrôle peut évidement entraîner des rectifications et des sanctions. L'autorité de tutelle peut prononcer le sursis à exécution d'une décision d'une collectivité ou, pire, l'annulation d'une décision qu'elle juge contraire aux principes énoncés ci dessus. L'autorité de tutelle peut se substituer à un organe d'une collectivité, suspendre cet organe, le révoquer ou le dissoudre purement et simplement. Ce pouvoir est évidement sujet à contestation devant une autorité de tutelle supérieure ou devant l'ordre judiciaire administratif du ressort de la localité. Ce volet de la tutelle contrôle est redouté des collectivités et occulte le premier volet, pourtant le plus intéressant.

La tutelle s'illustre, enfin, dans le contrôle et l'accompagnement des collectivités dans les domaines comptables, financiers et sur les aspects domaniaux et patrimoniaux. A ce niveau, il s'agit pour les différentes structures de l'Etat, impliquées à ce niveau, d'assurer une gestion saine des collectivités et de veiller à leur maintenir un état de fonctionnalité leur permettant de satisfaire les besoins de base de leurs administrés. La tutelle a un caractère d'assistance mais également revêt une apparence de vérification, notamment financière.

Les actes de tutelle, quels qu'ils soient, sont exécutés par les représentants de l'Etat dans le ressort territorial de chaque localité. Dans l'essentiel de ses manifestations, la tutelle a un caractère d'encadrement. Elle ne porte pas sur l'exécution des activités des collectivités. A ce niveau ; elle cède la place au dispositif d'accompagnement par l'Etat des collectivités qui s'illustre essentiellement par la mise à disposition, par le premier, de ses structures déconcentrées au service des secondes.

Les services déconcentrés de l'Etat dans les localités recouvrent tous les domaines de compétence des collectivités territoriales et ont souvent les capacités qui manquent cruellement aux entités décentralisées. Leur mise à disposition prévue dans le code des collectivités territoriales (article 256) et encadrée par le Décret 96 084, offre des opportunités non négligeables aux localités pour l'exécution de leurs politiques de développement. L'article 2 du Décret 96 084 instruit aux services déconcentrés de l'Etat leur mission d'assistance et de conseil des collectivités. Les collectivités désireuses de recourir aux services des structures de l'Etat doivent adresser une demande au représentant de l'Etat du ressort de leur localité en indiquant précisément les services attendus pour lesquels la mise à disposition est sollicitée. La collectivité doit joindre à sa requête son programme annuel  dans lequel est inscrite l'activité dans l'exécution de laquelle interviendra le service déconcentré de l'Etat. Le représentant de l'Etat examine la requête et, en accord avec les services concernés, informe la collectivité de la mise à disposition des structures de l'Etat en indiquant le cadre de cette intervention. En principe, une convention est signée entre la collectivité et l'Etat, fixant la nature du service, la durée de mise à disposition, le détail des moyens et ressources nécessaires, le calendrier d'exécution des missions ou des travaux, et toutes les autres obligations de chaque partie. Les collectivités ne rémunèrent pas le personnel mis à leur disposition. Quand on sait que le Décret 96 084 ne limite pas le champ d'intervention des services déconcentrés de l'Etat au bénéfice des collectivités, on mesure l'impact positif que cette possibilité peut laisser entrevoir sur les collectivités. En effet, dans chacune de leurs compétences (éducation, culture, sports, santé, hygiène et assainissement, recouvrement, aménagement du territoire, état civil...) les collectivités se caractérisent par un déficit chronique de leurs effectifs, cela en qualité comme en quantité. Or, dans chacun de ces domaines, les compétences sont présentes dans les services de l'Etat. Solliciter le préfet pour la mise à disposition de matrones dans les centres de santé communautaire, solliciter le gouverneur pour la mise à disposition des ingénieurs des travaux publics pour l'aménagement de voies, requérir auprès du préfet la mise à disposition de jeunes animateurs pour la sensibilisation des populations contre les maladies endémiques, requérir auprès du représentant de l'Etat des enseignants dans une école communautaire...sont des actes qui entrent dans le cadre de cette mise à disposition des services déconcentrés de l'Etat.

Ces ressources humaines complètent judicieusement les ressources financières transférées par l'Etat aux collectivités. Ces dernières répondent à une exigence légale, elle-même illustrant une simple logique. L'article 4 de la loi 93008 impose à l'Etat de transférer les ressources suffisantes permettant aux collectivités de faire face au transfert concomitant de responsabilités. C'est dans le cadre de cette exigence qu'un certain nombre de ressources publiques sont mises à la disposition des localités.

Les lois 96 051 et 96 058 déterminent les ressources fiscales des collectivités territoriales et complètent ainsi la loi 93 008 qui indique les autres ressources des collectivités. Les ressources fiscales concernent d'abord les impôts et taxes prévues par le code général des impôts. Ensuite les autres impôts et taxes à percevoir par les collectivités territoriales sont indiqués dans la loi 96 051. Il faut noter que ces impôts et taxes sont perçus pour la plupart par les structures de recouvrement de l'Etat et ensuite reversées aux collectivités.

Dans la première catégorie d'impôts et taxes, se distinguent nettement la patente, la taxe de développement régional et local ainsi que la taxe sur les salaires du personnel de la collectivité. Ces trois cédules représentent, en moyenne, plus des trois quarts des recettes fiscales des collectivités. Ensuite, viennent des impôts et taxes dont la base est difficilement appréhendées et dont le recouvrement est incertain. Figurent dans cette catégorie, les taxes sur les armes à feu, sur les bicyclettes et le bétail,...

Dans la catégorie des autres impôts et taxes, dont les assiettes et les taux sont fixées par la collectivité elle-même, dans les limites prévues par la loi, figurent les taxes sur les sorties de véhicules de transport, les taxes sur les embarcations, les taxes sur les charrettes, les taxes sur les spectacles, les appareils de jeux, les établissements de nuit, débits de boissons...Les taxes sur les autorisations de construire constituent une composante essentielle de cette catégorie d'impôt et taxes.

Ces ressources combinées avec celles déjà existantes (ressources liées au domaine, ressources liées aux activités économiques et ressources liées aux prestations de la collectivité sans parler des recettes extraordinaires), estime l'Etat, devraient permettre aux collectivités de disposer des moyens nécessaires pour mener à bien les missions qui leur sont dévolues. Sont elles réellement suffisantes ? Il est permis d'en douter en l'absence d'évaluation sérieuse des besoins de développement local des collectivités. Par exemple, le plan d'urbanisme sectoriel de la commune IV du district de Bamako fait ressortir des besoins de cette commune estimés à 89 milliards de FCFA sur une période de dix ans afin d'assurer un développement minimal de la localité. Ces besoins représentent plus de 200 fois le budget de cette commune et plus de 500 fois son budget d'investissement. En somme, il faudra à la commune IV cinq siècles pour couvrir ses besoins d'ici dix ans dans les conditions de fonctionnement actuel.

Dans la même veine, il est nécessaire de se poser la question sur l'efficacité du dispositif d'accompagnement par l'Etat des collectivités territoriales. Cela dans un cadre plus global d'analyse de l'incapacité des collectivités à entamer leur progression vers le développement. Certains constats, posés et analysés, permettront d'identifier clairement les faiblesses du dispositif et donc d'apporter les correctifs nécessaires à son efficience.

Un dispositif qui n'est cependant pas fonctionnel

Le dispositif décrit ci dessus apparaît à priori comme complet. Il l'est en effet car il porte sur le conseil et l'assistance, comporte l'allocation de ressources et présente un aspect de supervision permettant de redresser les dérapages constatés. Mais, à l'analyse, le dispositif mis en place par l'Etat pour accompagner la décentralisation, présente plusieurs faiblesses qui le rendent non opérant. Les reproches qu'on peut faire au système, revêtent plusieurs natures. La conception et l'application de l'espace de collaboration entre l'Etat et les collectivités se basent sur une capacité suffisante du personnel des localités (élus et agents) ; ce qui est loin d'être le cas. En rapport avec ce qui précède, les textes illustrant l'accompagnement de l'Etat ne sont pas suffisamment explicites et comportent de nombreux zones d'ombre ne facilitant pas leur pleine application. Les structures de l'Etat ne jouent pas entièrement le rôle qui est attendu d'elles dans le cadre d'un processus de décentralisation se caractérisant par la nécessaire assistance de l'autorité de tutelle. Enfin, rien ne prouve que les ressources fiscales transférées soient suffisantes pour couvrir les tâches assignées aux collectivités territoriales.

Une faible capacité des collectivités  

Les responsabilités qui sont désormais celles des communes, cercles et régions sont assez significatives et touchent tous les enjeux de développement dans une localité. Tous les problèmes liés au développement local concernent la collectivité. Par exemple, au niveau de l'éducation, l'accès et la gestion des structures éducatives, le recrutement et la supervision du personnel éducatif, l'équipement et la sécurité...relèvent en principe des compétence du pouvoir local. Cette responsabilité sous entend de très fortes aptitudes dans la planification des besoins elle-même basée sur la sociologie et la géographie du milieu. Elle nécessite la capacité d'analyse et de suivi des politiques d'Etat mais également des possibilités offertes par les structures décentralisées et les autres collectivités de la contrée. Les capacités d'anticipation, de conceptualisation des besoins et d'expression de ceux-ci de manière concrètes mais également la faculté de mettre en place un système de coopération et de collaboration avec les acteurs potentiels sont des exigences minimales pour une collectivité en la matière. L'incidence des anticipations en terme d'équipement et l'évaluation du coût de ces équipements ainsi que les conditions de leur exploitation constituent également un des aspects clés du processus. L'identification des sources de financement, la recherche de ces ressources, le suivi de la mise en œuvre du projet sur plusieurs exercices, l'exécution courante et le compte rendu sont enfin des étapes qui conditionnent la réussite de toute activité et renforcent ainsi la crédibilité de la collectivité.

Les mêmes méthodologies de gouvernance sont indispensables dans les autres domaines touchant le développement de la collectivité.

Dans quelle localité de notre pays, dans un domaine donné du développement local, avons-nous identifié un processus d'anticipation, de conception logique d'une décision, de mise en œuvre de la décision et de suivi, tout cela complètement exécuté par une collectivité territoriale ? Il faut avouer que cela ne courre pas les rues.

Il faut reconnaître qu'aussi bien en ville qu'en campagne, les élus et le personnel des collectivités n'ont pas l'habitude de l'initiative. La faiblesse des moyens n'est pas la seule cause de cette situation. La faiblesse des compétences y joue un rôle crucial, un rôle malheureusement de plus en plus important.

L'incompétence des élus s'explique d'abord par la formation initiale. La gestion d'une collectivité nécessite pour le responsable d'avoir les aptitudes suffisantes pour savoir de quoi on parle. Cela prête à sourire mais c'est primordial. Nos élus ne brillent pas par leur formation de base. Rares sont ceux disposant du minimum nécessaire pour comprendre et interpréter correctement les textes et donc comprendre leur responsabilité et les limites de leur pouvoir. On ne peut même pas parler d'expérience de la décentralisation car les élus n'en sont pas pourvus dans leur majorité. Or, le dispositif d'encadrement de l'Etat repose essentiellement sur les textes. Si on n'est pas capable de comprendre ce qu'on doit faire et ce qu'on ne peut faire, comment peut-on travailler, être efficace et répondre correctement aux attentes des citoyens ? Dans une situation comme celle présente, l'Etat ne peut espérer atteindre les objectifs fixés.

La faiblesse des capacités des élus aurait pu être atténuée par un corps assez compétent d'agents territoriaux. En la matière, les collectivités ne sont pas servies. Le personnel actuel, dans les communes urbaines, est constitué de fonctionnaires d'Etat, de quelques agents relevant de la collectivité, de contractuels plus ou moins réguliers et d'effectifs n'ayant pas de statuts précis. Par exemple à Kayes, sur un effectif technique composé d'une centaine d'agents, aucun n'a le niveau de cadre. Dans les communes rurales, le personnel se résume souvent à un secrétaire général. Le niveau de formation est le plus souvent sommaire. La formation continue est quasiment absente. Quand elle se présente, elle ne répond pas souvent à des besoins exprimés et, le plus souvent, se traduit par une totale inapplication sur le terrain. Le personnel des collectivités est démotivé et aucune culture de satisfaction des usagers n'y a cours. Dans cet atmosphère de médiocrité partagée, on ne peut attendre de la collectivité un rôle de catalyseur du développement comme l'espère l'autorité centrale.

Le transfert de compétences dans différents domaines et la disponibilité affirmée des structures étatiques telle qu'indiquée dans les textes de la décentralisation seront sans effet tant que les capacités d'absorption, d'appropriation et de proposition des collectivités seront aussi insuffisantes. L'espace relativement cohérent de collaboration ouvert par l'Etat demeurera inexploité comme c'est le cas actuellement. Il faut être deux pour collaborer ! Pour l'instant, l'Etat est seul car les collectivités n'ont pas les capacités nécessaires pour être des partenaires valables.

Un corps de textes relativement obscur

La faiblesse des capacités des collectivités devrait nécessiter la conception d'un système de collaboration accessible et compréhensible pour les structures décentralisées. Les textes élaborés doivent êtres abordables par des responsables aux compétences mitigées. Ces postulats n'ont pas été suffisamment pris en compte par l'Etat dans la mise en place du processus de décentralisation.

La mise à disposition des services déconcentrés de l'Etat constitue l'un des axes majeurs d'accompagnement par l'Etat des collectivités. Il semble que ce texte soit très peu appliqué voir pas du tout par les collectivités. Même à Bamako où les communes utilisent un mécanisme identique avec le District, le système n'est pas suivi. Les collectivités sont ainsi privées de l'une des assistances les plus efficaces aux quelles elles peuvent prétendre, et cela à peu de frais. L'insuffisance du texte qui encadre cette collaboration peut expliquer, au moins en partie, cette situation. L'article 5 du Décret 96 084 dispose que les collectivités doivent faire la démarche de sollicitation de l'Etat avec l'indication précise de leurs attentes ainsi que de leur programme annuel d'activité. Pour des structures n'ayant pas de capacités suffisantes d'anticipation et sachant peu formaliser leurs attentes, cet article constitue un premier obstacle à la mise en œuvre de l'assistance. On ne peut demander à quelqu'un de faire une requête si la personne ne sait même pas la définition d'une requête, à fortiori son mode d'élaboration. Le décret est très discret sur les modalités pratiques de conception d'une requête de mise à disposition des services déconcentrés. Il est muet sur le contenu détaillé, sur les indications chiffrées à donner, sur les délais de conception, sur les délais de réponse de l'Etat aux requêtes des localités. Il est également muet sur les conditions de signature de la convention que l'Etat conclura avec la collectivité. Il est enfin peu disert sur la mise en œuvre, l'évaluation et le suivi du service à rendre par les structures déconcentrées de l'Etat. Le dispositif de mise en œuvre de ces prestations de services,  pouvant pourtant s'avérer fort utiles pour les collectivités,  n'est pas suffisamment expliqué pour que les collectivités puissent espérer s'en approprier.

On peut penser que les autres textes, notamment le code des collectivités territoriales, sont assez détaillés et explicites. Mais ces textes ne sont pas ceux qui sont les plus profitables pour les collectivités en matière de collaboration et d'assistance de l'Etat. La tutelle qui y est décrite de manière précise s'illustre surtout par le contrôle. Il n'est pas porteur de « valeur ajoutée ». On peut cependant regretter qu'Il n'y a pas d'outils didactiques facilitant la compréhension des textes du dispositif, quels qu'ils soient. Les collectivités sont constituées pour l'essentiel de structures rurales ayant peu de capacités de décryptage des textes. Les textes doivent pouvoir être résumés en faisant ressortir les aspects importants et faire l'objet de diffusion au sein des collectivités, éventuellement dans les langues locales. Ceci n'est pas suffisamment fait par l'Etat.

La motivation insuffisante voire l'hostilité des structures de l'Etat

L'information et la sensibilisation des localités sont indispensables si l'Etat veut responsabiliser les structures décentralisées et les ériger en véritables partenaires. Cette information ne peut être conçue comme une campagne nationale avec des volets régionaux sur une période déterminée et vécue de manière ponctuelle. Cette information et cette sensibilisation doivent être des actions quotidiennes des structures de l'Etat. Celles-ci doivent se sentir à la disposition des collectivités. Ce qui est très loin d'être le cas actuellement. L'accompagnement des collectivités en souffre évidement.

Sur l'étendu du territoire, la coopération entre les collectivités et les services de l'Etat se résume aux relations forcées avec les services du ministère des finances dans le cadre de l'élaboration et de l'exécution du budget.

Les collectivités travaillent, selon la loi, avec les percepteurs, trésoriers payeurs et contrôleurs financiers pour, d'un côté, les recouvrements et de l'autre l'engagement et le paiement des dépenses. De temps en temps, les comptables publics produisent les comptes adressés aux responsables, souvent avec retard, quelque fois sans explication, la plupart du temps de manière expéditive. Cette collaboration pourtant forcée n'est pas satisfaisante. Les agents des Finances, spécialistes de leur domaine, ne fournissent pas suffisamment d'efforts pour être les conseillers des responsables des collectivités. Les notions élémentaires d'équilibre budgétaire, d'orthodoxie dans le recouvrement, d'unicité de caisse...sont tellement méconnues dans les collectivités qu'on n'y assiste régulièrement à des « autoconsommations de ressources » et autres manœuvres interdites selon les règles de la comptabilité publique, cela simplement par méconnaissance. La résultante de cette insuffisance de dialogue et d'assistance financière est la production de comptes des collectivités ne traduisant pas la réalité de leur situation financière et des dérapages qui enfoncent d'avantage la localité dans le marasme économique. Toute chose pouvant être évitée par une bienveillante assistance et une proximité affirmée des agents de l'Etat.

Les autres services de l'Etat n'ont pas la même collaboration avec les collectivités. Il faut dire que là, ils ne sont pas contraints de le faire. De manière générale, ce qui caractérise le plus les services étatiques à l'égard des collectivités est l'attentisme. Aucune culture de soutien, aucune démarche pro active, aucune assistance spontanée n'est constatée à leur égard. Elles ne sont pas perçues comme les suppléants logiques de l'Etat sur le terrain, mais au contraire comme des services publics comme d'autres, incompétents pour satisfaire la population bien que bénéficiant d'autonomie conférée par les textes. Les relations avec les collectivités ne sont engagées que dans un cadre condescendant ou l'agent de l'administration intervient en cadre compétent pour résoudre les difficultés rencontrées par des responsables dépourvus et demandeurs. Les agents de l'Etat, dans tous les domaines (santé, éducation, culture, domaines, sécurité...) cultivent cette approche. Dans un cadre où les collectivités méconnaissent pour la plupart leurs responsabilités et leurs droits, le système perdure et ne facilite pas la véritable collaboration assortie de renforcement de capacités permettant de responsabiliser les localités et  les ériger en partenaires. Combien de fois n'as t-on pas vu ou entendu les agents de l'Etat, sur le terrain ou à Bamako, pronostiquer l'échec de la décentralisation en raison de l'incapacité des élus voire de leur malhonnêteté ? Comment ces agents peuvent ils remettre en question cet avis et se mettre résolument au service des collectivités sans à priori et sans arrière pensées ? Il est difficile de répondre à ces questions. Surtout quand on sait que beaucoup d'agents de l'Etat, sans doute traumatisés par les restructurations dans l'administration avec leur cortège de privatisation de services et de transfert aux collectivités de pouvoir, sont sans doute convaincus que la réussite des collectivités marquera une accélération de la déconcentration de l'Etat accompagnée de réaffectations et d'incertitudes pour eux. Inconsciemment pour certains, les collectivités illustrent ces reformes douloureuses à contraindre, voire à freiner.

D'où ces attitudes négatives constatées sur le terrain.

Ainsi l'inaction de l'administration pour accompagner la décentralisation au niveau de la base gangrène t-elle l'ensemble du système et limite fortement les marges de manœuvre des localités.

L'insuffisance des ressources

La faiblesse des moyens est le plus souvent citée pour expliquer tous les maux des collectivités. Elle est stigmatisée par les collectivités elles mêmes. Elle est pointée du doigt, fait significatif, par l'Etat également. Nous avons décidé de l'aborder en conclusion des faiblesses du dispositif d'accompagnement par l'Etat des collectivités pour qu'elle n'occulte pas ce qui a été expliqué dans les paragraphes précédents. Non pas en raison de sa portée ! Celle-ci est en effet significative. Les moyens déterminant souvent la politique dans nos pays, ils sont d'une importance capitale, surtout dans un contexte où ils sont limités.

La faiblesse des moyens transférés aux collectivités est une des contraintes majeures de leur ressort.

Cette faiblesse s'explique essentiellement par le fait que les transferts ont été consentis par l'Etat. La concertation avec les collectivités n'a pas été suffisante. Elle se justifie donc dans ce contexte.

L'article 4 de la loi 93 008 impose l'adéquation entre les compétences transférées et les ressources mises à la disposition des collectivités. Peut-on aujourd'hui prouver que les compétences transférées peuvent être prises en charge avec les ressources concédées aux collectivités ? Peut-on évaluer le coût des compétences transférées ? Peut-on apprécier la portée des ressources mises à la disposition des collectivités ? La réponse précise et argumentée à ces questions donnera sans doute un éclairage suffisant sur ce débat et donc de lancer les pistes sérieuses de résolution et par là les reformes adéquates pour orienter la décentralisation vers les voies du succès.

En attendant, il est tout de même incontestable que les moyens des collectivités sont insuffisants, à la limite du ridicule !

La plus importante des collectivités territoriales, en l'occurrence le district de Bamako, qui dispose des moyens les plus importants illustre parfaitement ce qui est indiqué précédemment. Le budget de fonctionnement, qui est le plus réaliste car celui relatif aux investissements n'est pratiquement jamais exécuté en raison de l'absence de ressources, est évalué à 2 milliards de FCFA à peu près. Ce budget qui traduit uniquement le fonctionnement courant de la collectivité c'est-à-dire son maintient en tant qu'entité est constitué à moitié de frais de personnel. L'autre moitié sert à payer les dépenses de carburant, d'entretiens divers, de déplacement des élus, d'énergie et de télécommunication ainsi que les achats de fournitures.

Le budget de fonctionnement est régulièrement équilibré avec un niveau d'exécution des dépenses équivalent aux recettes recouvrées. Il n'y a pas d'excédent permettant de réaliser des investissements.

La conséquence de cette situation est que la collectivité ne finance aucunement la plupart des investissements réalisés dans la ville. Les routes, écoles, monuments, voies d'eau sont essentiellement le fait du Gouvernement à travers les nombreux projets initiés. Or seuls les investissements permettent aux citoyens de sentir que leur collectivité travaille et œuvre à l'amélioration de leur cadre de vie et donc de susciter leur adhésion.

Si la plus importante des collectivités est dans une situation financière qui la maintient juste en activité, qu'en sera-t-il des autres collectivités ?

La ville de Tombouctou, cité historique et tellement importante pour le rayonnement culturel de notre pays, dispose d'un budget d'environ 50 millions de FCFA pour mener une existence autonome de collectivité : réaliser des investissements éducatifs, sanitaires, culturels, améliorer la sécurité, organiser et maintenir les sites touristiques, assainir la ville, maintenir un minimum de qualité de service vis-à-vis des usagers...bref faire ce que la décentralisation lui commande de faire. Comment peux t'elle y arriver ? Ne parlons même pas de Kidal qui, depuis deux ans, consomme son modeste budget de 10 millions de FCFA dans les frais de personnel, les indemnités des élus et les frais de déplacement.

Les communes urbaines du Sud du pays sont tous logées à la même enseigne, même si certaines comme Sikasso vivent légèrement mieux qu'ailleurs.

Les communes rurales, dont la plupart ne dispose même pas d'un budget d'un million de FCFA, fonctionnent finalement comme des gros centres d'état civil qui collectent quelques impôts et taxes (essentiellement la taxe de développement, les taxes sur les charrettes et les frais de prestations d'état civil) pour confectionner quelques imprimés et fonctionner normalement. A peine si de temps en temps, elles peuvent organiser quelques cérémonies ou contribuer à la construction d'un centre de santé communautaire. Elles survivent pour la plupart en raison de la présence de nombreuses organisations oeuvrant dans les secteurs sociaux, du jumelage mais également de plus en plus grâce aux nombreux projets d'assistance aux collectivités rurales et luttant contre la pauvreté. 

L'absence de moyens a un effet inattendu sur l'administration des collectivités et dont les conséquences s'avéreront désastreuses à terme. Les collectivités ne disposent pas de moyens pour prendre totalement en charge un secrétaire général alors que la loi impose que celui-ci soit un cadre (catégorie A ou à défaut B). De nombreux secrétaires généraux qui se trouvent être des fonctionnaires d'Etat, exercent dans les collectivités. Ceux-ci n'ont pas de lien de subordination avec l'autorité locale et sont tentés par un exercice solitaire de leurs responsabilités sans souci d'efficacité, de rentabilité ou même de qualité de service.

Des initiatives de partage de secrétaires généraux entre collectivités sont également apparues avec son corollaire d'exécution insatisfaisante ou d'inexécution des tâches administratives. La même situation est de mise au niveau du personnel technique.

Quand on sait le rôle de ces postes dans les communes, on déplorera la situation et ses incidences sur les relations entre les collectivités, leurs administrés ainsi que sur leur gestion.

Améliorer l'accompagnement

Le système d'encadrement de la décentralisation, au Mali, est complet et massif. Il faut le reconnaître. Il n'a pas permis l'édification d'un véritable pouvoir local, partenaire responsable de l'Etat dans la localité poursuivant les mêmes objectifs que ce dernier. Il faut le déplorer. Certaines faiblesses énoncées méritent d'être corrigées. L'engagement de ces actions de rectification nécessitera beaucoup d'abnégation des pouvoirs publics mais également beaucoup d'attention des collectivités. Il passera par une implication des structures déconcentrées de l'Etat qui détiennent la véritable clé de l'accompagnement productif des collectivités territoriales. L'amélioration du dispositif passera par l'accroissement de sa lisibilité et la facilitation de sa compréhension par les acteurs au profit desquels il a été conçu. La question des ressources des localités est brûlante et mérite une réponse lucide et résolue. L'accroissement des ressources, le renforcement de leur recouvrement et la réactivité des agences d'accompagnement sont des pistes probables de reforme. Le renforcement des capacités des collectivités par la formation et surtout par leur association aux stratégies de l'Etat complète enfin les actions à mettre en œuvre pour améliorer l'espace de collaboration entre les localités et le pouvoir central.

Simplifier le dispositif

Simplifier pour faciliter l'appropriation des textes par les structures décentralisées ! Tel doit être le leitmotiv de l'Etat dans le domaine de la décentralisation. La simplification dont il s'agit ne conduit pas à vider les textes de leur sens, voire à les réduire. Elle porte sur la précision de leur objectif, l'indication de leur modalité d'application et le dispositif de suivi de la collaboration qu'ils instaurent entre l'Etat et les collectivités.

La mise à disposition des services déconcentrés de l'Etat doit être mieux précisée afin que les collectivités puissent véritablement se saisir de cette opportunité et d'utiliser les corps de l'administration comme des prestataires de services dignes de ce nom. L'article 5 du Décret  96 084 doit être revu pour mieux expliquer aux localités les modalités pratiques de la formulation de leur requête. Les besoins doivent être précisés par une requête formalisée au moyen de fiche spécifique conçue par l'Etat et mise à la disposition des localités. Ceci doit être indiqué dans le Décret. Le décret doit également contenir le processus de traitement et les interventions des représentants de l'Etat pour mieux préciser les besoins des collectivités et faciliter leur prise en charge par l'autorité centrale. Le décret doit également contenir les délais pour la précision des requêtes, pour leur traitement - enrichissement par l'Etat et pour la réponse des services de l'Etat. Le décret doit enfin contenir des dispositions précises pour encourager les structures de l'Etat à se mettre véritablement à la disposition des collectivités pour la mise en œuvre de leurs requêtes. Une disposition doit être contenue dans les textes à cet effet pour engager les services de l'Etat à appliquer le programme de l'année précédente au cas où la collectivité ne leur délivrerait pas de requête spécifique. La même disposition encouragera les services de l'Etat à appliquer directement les aspects des programmes des années antérieures non exécutés totalement ou qui se déroulent sur plusieurs exercices.

Le code des collectivités et la loi sur leur libre administration contiennent des dispositions qu'aucune localité ne doit méconnaître.  Ces dispositions portent, entre autres, sur le fonctionnement du conseil, la gestion du foncier, l'exécution des dépenses et la mobilisation des recettes, les décisions nécessitant l'accord de la tutelle...Ces aspects importants ont un rôle variable en fonction des collectivités et doivent être portés à la connaissance des localités sur cette base. Les services de l'administration territoriale doivent engager des actions dans le sens du résumé des textes, la précision et le détail de certains aspects, au besoin dans les langues locales...pour assurer leur bonne compréhension par ceux chargés de les appliquer. Des fiches synthétiques pourront être conçues à cet effet permettant aux élus de disposer de toutes les informations nécessaires à l'exercice de leurs attributions et aux spécificités liées à leurs contrées.

La simplification des textes, la conception des documents spécifiques d'accompagnement ne seront véritablement efficaces que si les services de l'Etat font un effort certain d'accompagnement de ces dispositions. Au niveau de chaque localité, les services déconcentrés de l'Etat impliqués dans l'application des textes ainsi que le secrétaire général doivent informer régulièrement les élus et le personnel sur les nouveaux textes, le fonctionnement du dispositif de décentralisation, les relations avec l'Etat, les possibilités de collaboration avec l'Etat, les opportunités offertes aux collectivités...

Un véritable système d'information et de collaboration vers une plus grande explication des textes et de tous les dispositifs d'accompagnement des localités dans le cadre de la décentralisation permettront d'accroître la proximité de l'Etat et des collectivités, de mieux assurer la maîtrise par ces dernières du dispositif leur assurant une meilleure utilisation des opportunités offertes par l'Etat.   

Changer la dynamique 

Le dispositif d'encadrement de la décentralisation par l'Etat est fortement contraint par la dynamique originelle basée sur la collectivité demanderesse et l'Etat satisfaisant cette demande. Cette dynamique ne peut être fonctionnelle quand les collectivités, inexpérimentées et incompétentes, sont incapables de solliciter l'Etat avec efficacité. C'est pourquoi, il est opportun de poser la question d'une modification de cette dynamique. L'Etat doit abandonner sa position d'attentisme et être d'avantage pro actif. Il doit privilégier le concept de « collectivités clientes ». Cela se traduit dans les faits par des attitudes et une collaboration différentes.

L'Etat doit encadrer l'expression des besoins des collectivités et s'employer à les satisfaire. Les services déconcentrés, dans le cadre de ce nouveau partenariat, doivent s'employer à susciter les besoins des localités. Ils doivent s'employer, par l'information et la communication voire la formation, à soutenir les structures décentralisées dans leurs activités courantes. Ils doivent encadrer les localités dans l'expression de leurs besoins, la recherche de partenaires, la collaboration avec d'autres collectivités...

Les services centraux, chacun dans son domaine, doivent s'employer à satisfaire les demandes des localités. Ils doivent assister aux réunions des instances pour accompagner les décisions des élus et mieux traduire sur le terrain les anticipations des organes. La participation aux réunions permettra aux élus de disposer de conseils avisés de techniciens et en retour aux services de l'Etat de mieux maîtriser les souhaits des collectivités, d'anticiper sur les attentes et de mieux cibler leurs soutiens. Il en suivra obligatoirement une meilleure proximité entre l'Etat et les localités, ce qui se traduira par un meilleur accompagnement.

La présence des services d'Etat aux réunions des instances des collectivités aura un impact encore plus positif dans les domaines économiques et financiers. Le percepteur, le chef du centre des impôts et le contrôleur financier, en s'employant à assister à toutes les réunions des collectivités, auront l'occasion de mieux expliquer leurs attributions et leurs responsabilités. Ils auront également l'occasion de mieux expliquer aux élus leurs responsabilités dans ces domaines, les opportunités qui leurs sont offertes pour l'accroissement de leurs ressources, les limites à respecter dans l'exécution des dépenses. Ils pourront expliquer régulièrement la situation de la collectivité pour inciter les responsables à l'action. La collaboration avec les services financiers de l'Etat améliorera les relations assez difficiles entre eux et les collectivités.

A terme, les services déconcentrés, sous l'égide du représentant de l'Etat de la localité, doivent mettre en place un véritable cadre de concertation avec les collectivités de leur ressort. Ce cadre comportera un volet individuel (relation entre chaque collectivité et l'Etat) et un volet global (relation entre les collectivités d'un même niveau et les services déconcentrés de ce niveau et relation entre toutes les collectivités et les services de l'Etat) définira les obligations de l'Etat et les droits des collectivités. Ce cadre conçu, là également, dans le sens de la satisfaction des besoins des localités et un meilleur encadrement par l'Etat, définira et formalisera les actions à mener par les services déconcentrés. Le cadre dont il s'agit devra être conçu au niveau local et ne pas être encadré par des textes nationaux afin de lui donner un minimum de flexibilité et de réactivité.

Le cadre de collaboration sera accompagné par une charte de la « collectivité cliente » par lequel chaque service déconcentré de l'Etat s'engagera à soutenir les localités, dans le domaine de sa compétence. La charte qui sera publiée et mise à la disposition des collectivités définira les compétences disponibles dans chaque service, les modalités d'exécution de la prestation et la qualité du service offert. Par exemple, par cette charte, le service d'hygiène indiquera les interventions qu'il peut accomplir en matière de prévention et de sensibilisation dans la lutte contre la pollution ou les nuisances sonores, de contrôle et d'opérations de vérification de la qualité des aliments,...Les services indiqueront la disponibilité de leurs ressources humaines, les délais d'intervention...La charte contiendra également le temps de réponse de chaque service aux sollicitations des collectivités, dans un cadre de collaboration régulière ou en cas d'urgence. La charte fixera enfin les conditions d'interventi.